Samenvatting
Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijk relaties heeft het College voor de Rechten van de Mens in haar brief d.d. 30 januari j l . om advies gevraagd met het oog op een nieuw te vormen woonwagen- en standplaatsenbeleid, in overeenstemming met mensenrechten. Daartoe heeft het ministerie een aantal vragen ter consultatie voorgelegd. In het onderstaande worden deze vragen kortheidshalve opgenomen en beantwoord. Voor een uitgebreidere beschouwing en aanbevelingen om tot een 'mensenrechtenproof' kader te komen, verwijst het College naar het onderliggende advies. Dit advies is tot stand gekomen na consultatie met woonwagenbewoners, experts en betrokken ambtenaren.
Wie behoren er tot de groep woonwagenbewoners?
Woonwagenbewoners zijn mensen die zich van generatie op generatie als zodanig manifesteren en die zich beschouwen als een bevolkingsgroep met een van andere bevolkingsgroep te onderscheiden cultuur. Hieronder vallen Roma, Sinti en 'reizigers' die in een woonwagen wonen of binding hebben met het woonwagenleven.
Voor de vraag wie aanspraak kan maken op een standplaats is het van belang twee doelen te onderscheiden. Voor het eerste doel, de peiling van de kwantitatieve behoefte aan standplaatsen voor het algemene beleid, zouden naast personen die nu in een woonwagen wonen, ook woonwagenbewoners betrokken moeten worden die (tijdelijk) in reguliere huizen zijn gaan wonen en wensen terug te keren naar het woonwagenleven. Ook burgers die getrouwd zijn geweest met een woonwagenbewoner, een groot deel van hun leven in een woonwagen hebben gewoond en dat leven na scheiding willen voortzetten, zouden in deze inventarisatie meegenomen kunnen worden. Voor het tweede doel van de vraag wie aanspraak kan maken op een standplaats is het toewijzingsbeleid van een specifieke standplaats relevant. Nu er sprake is van schaarste aan standplaatsen, kan in samenspraak met woonwagenbewoners een rangorde voor toewijzing worden aangebracht, waarbij bijvoorbeeld woonwagenbewoners die nu op een locatie leven, voorrang hebben boven diegenen die willen terugkeren naar het woonwagenleven.
Dient het afstammingsbeginsel te worden toegepast en hoe kan ter afbakening van deze groep etnische registratie worden voorkomen?
Registratie op grond van afstamming is in beginsel niet verboden, als het een noodzakelijk middel is voor het bereiken van een welomschreven legitiem beleidsdoel. Terughoudendheid is echter geboden en bekeken moet worden of niet met een lichter middel dan registratie kan worden volstaan. Waar het hier om gaat is dat de groep woonwagenbewoners die in aanmerking komt voor een standplaats gedefinieerd en afgebakend moet worden. Ten eerste om de eerder genoemde behoefte-inventarisatie uit te kunnen voeren en ten tweede om op de wachtlijst te kunnen komen, en ten derde voor bepaling van de rangorde voor toewijzing van een standplaats. Etnische registratie als zodanig zal niet nodig zijn. Het woonadres van de betrokkene en/of zijn (groot)ouders zal in de meeste gevallen voldoende zijn om de groep woonwagenbewoners voor genoemde beleidsdoelen af te bakenen.
Uit welke kenmerken bestaat de culturele identiteit van woonwagenbewoners die beschermd moeten worden?
De woonvorm, in woonwagens, en in nauw sociaal- en familieverband wonen, zijn wezenlijke kenmerken van de te beschermen culturele identiteit van woonwagenbewoners. Het van oorsprong nomadische bestaan leeft voort in de geest van woonwagenbewoners, waarmee de trekvrijheid ook als een cultureel kenmerk kan worden beschouwd.
Voldoet de gemeente aan de ménsenrechten als ze in voldoende standplaatsen voorziet?
De bovengenoemde kenmerken brengen voor de overheid de verplichting met zich mee om het woonwagenleven te faciliteren en voldoende standplaatsen beschikbaar te stellen om het traditionele familie- en gemeenschapsleven mogelijk te maken. Deze verplichting vloeit voort uit mensenrechten en geldt dus pok voor de centrale, regionale of provinciale overheid, en niet alleen voor gemeenten. Vanuit deze optiek van de bescherming van het familie- en gemeenschapsleven, ligt ook de inrichting van tijdelijke (passanten)plaatsen op een locatie voor de hand, bijvoorbeeld voor meerderjarige kinderen in afwachting van een standplaats, of voor mantelzorgers.
Op welke wijze kan een gemeente op een goede manier voldoen aan het mensenrechtelijk kader voor woonwagenbewoners zonder dat reguliere woningzoekenden worden benadeeld?
Het materiële gelijkheidsbeginsel vraagt om een gedifferentieerde behandeling van woonwagenbewoners en reguliere woningzoekenden, juist omdat de woonvorm van woonwagenbewoners die onlosmakelijk verbonden is met hun culturele identiteit, anders is dan die van reguliere woningzoekenden. Deze gedifferentieerde behandeling leidt tot materiële gelijkheid en niet tot bevoordeling van woonwagenbewoners, of tot benadeling van reguliere woningzoekenden. Differentiatie ziet op een verdelingsvraagstuk in situaties van schaarste bij de huisvesting. Voor beide groepen dient de behoefte in kaart te worden gebracht en dient er een gelijkwaardig aanbod te zijn. De wachttijd voor huisvesting voor woonwagenbewoners dient gelijke tred te houden met de wachttijd voor reguliere huisvesting.
Om op een goede manier aan het mensenrechtelijk kader te voldoen, dient allereerst in samenspraak met woonwagenbewoners een behoefte-inventarisatie plaats te vinden aan standplaatsen. Vervolgens zullen op basis van die inventarisatie voldoende standplaatsen moeten worden gecreëerd, die nodig zijn ter bescherming van de eerder genoemde culturele identiteit. Er zullen daarnaast inzichtelijke wachtlijsten moeten bestaan voor een standplaats, waarbij in samenspraak met woonwagenbewoners een rangorde voor toewijzing kan worden bepaald. Obstakels voor de toewijzing van standplaatsen, zoals hantering van de sociale huurwoninggrens voor toewijzing, dienen te worden weggenomen door te zorgen voor een gemengde locatie met huur- en koopwagens in zowel de sociale huur als de vrije sector. Woonwagenbewoners dienen effectief betrokken te worden in besluitvormingsprocessen die hen direct raken, en hun eigendomsrechten dienen te worden gerespecteerd. Dat laatste betekent dat ingrepen in die eigendomsrechten moeten voldoen aan de redelijkheidstoets en dat woonwagenbewoners een effectief rechtsmiddel hebben tegen arbitraire inmenging in die rechten.
Is er een verschil tussen gemeenten en woningbouwcorporaties in de toepassing van het mensenrechtenkader ten aanzien van huisvesting van woonwagenbewoners, en hoe kan een woningcorporatie hieraan worden gehouden?
Het bovengenoemde gelijkheidsbeginsel en het discriminatieverbod gelden voor de centrale en de lokale overheid, maar ook voor instanties die met de uitvoering van het woonwagenbeleid en/of het beheer en verhuur zijn belast. Woningcorporaties zijn zelfstandige normadressaten van de Algemene wet gelijke behandeling en hebben daarmee een eigen verantwoordelijkheid om deze wet na te leven. Uiteraard is het van belang dat beheerders en woningcorporaties hiervoor de juiste kaders van de centrale en lokale overheid krijgen aangereikt.
Wat mag er van gemeenten worden verwacht nu er een variatie is in de hoeveelheid standplaatsen per gemeente? Is er een norm te geven?
Er is inderdaad sprake van een variatie in de hoeveelheid standplaatsen van gemeenten. Hieraan zijn mede debet de beleidsopties die het Rijk heeft aangereikt aan gemeenten voor het te voeren standplaatsenbeleid, zoals het 'nul-optiebeleid' of het 'afbouwbeleid'. Vanuit mensenrechtelijk perspectief zal de behoefte aan standplaatsen van woonwagenbewoners leidend moeten zijn. Op basis van de eerder genoemde behoefte- inventarisatie zal bezien moeten worden welke woonbehoefte er bestaat, en in welke regio's of gemeenten. Voorkomen moet worden dat er beleidsinitiatieven worden ontwikkeld die leiden tot een min of meer gedwongen spreiding van woonwagenbewoners over diverse gemeenten. Een dergelijke gedwongen spreiding is niet in overeenstemming met de autonomie van woonwagenbewoners. Er is als zodanig dus niet een norm per gemeente te geven. Vertrekpunt zal de behoefte-inventarisatie dienen te zijn.
Kan het College specifieke aanbevelingen geven over de vraag hoe de bewustwording van het mensenrechtelijk kader kan worden verhoogd en de verwachtingen ten aanzien van de rol van de Rijksoverheid, nadat dit nieuwe beleidskader is gemaakt?
Nakoming van mensenrechten en de positieve verplichtingen die dit met zich meebrengt is een (eind)verantwoordelijkheid van de staat als verdragspartij. Dat betekent dat de Rijksoverheid een centrale rol houdt. In de eerste plaats bij het aanbieden van een kader in overeenstemming met mensenrechten aan gemeenten en uitvoeringsinstanties, en kennisoverdracht aan deze instanties over dat kader. In de tweede plaats door ervoor te zorgen dat er effectief toezicht bestaat op de uitvoering ervan, er effectieve klachtmechanismen bestaan. Dat na de intrekking van de Woonwagenwet taken zijn overgedragen aan gemeenten of dat voor de feitelijke uitvoering van het woonwagenbeleid taken zijn neergelegd bij woningcorporaties en beheerders, doet hier niet aan af. Concreet betekent het dat een vrijblijvende handreiking onvoldoende is en dat het College verwacht dat de Rijksoverheid erop zal toezien dat het lokale beleid en uitvoering daadwerkelijk voldoet aan de mensenrechten van woonwagenbewoners. Daarbij hoort een blijvende investering in de overlegstructuur met woonwagenbewoners.
Lees het Oordeel 2020-108 (pdf)